近几年，我国在建立住房保障制度方面虽然取得了显著成绩，但仍然存在一些需要认真研究和解决的问题。为此，温家宝总理在第十一届全国人大一次会议所做的《政府工作报告》中强调：要抓紧建立住房保障体系，要坚定不移地推进住房改革和建设，让人民群众安居乐业。今年一要健全廉租住房制度，加快经济适用住房建设和管理，积极解决城市低收入群众住房困难；二要增加中低价位、中小套型普通商品住房供应，通过多种途径帮助中等收入家庭解决住房问题；三要综合运用税收、信贷、土地等手段，完善住房公积金制度，增加住房有效供给，防止房价过快上涨。

    一、住房保障的内涵

    在我国社会主义市场经济条件下，有多种住房保障形式。村民在集体划分的“宅基地”上自行建房。市民则分类解决：高收入者面向市场购买商品住房；中低收入者购买经济适用住房或者购买“二限房”；最低收入者租住政府提供的廉租住房等。住房保障和失业、养老、医疗等保障都是社会保障制度的组成部分。从现实情况看，我国住房保障有以下内涵。

    （一）住房公积金。即在职职工按比例缴存、所在单位等额补贴、均归个人所有的长期住房储金；对公积金免征个人所得税；职工在购买自住住房时可提取使用其个人账户内的公积金，还可申请公积金个人贷款，公积金贷款实行政策性优惠利率等。

    （二）住房货币补贴。这是国家停止住房实物分配后，为解决无房职工住房问题而实行的住房货币化分配政策。即给无房职工和住房未达标职工的未达标部分发放一定的住房补贴，由这些职工根据自己的经济情况自由选购合适的住房。老职工一次性发放；新职工随工资在二十年内发放完毕。
 
    （三）经济适用住房。经济适用房是政府针对低收入群体的住房困难，通过行政划拨土地、减免相关税费等政策扶持的方式，组织统一建设或者规定在房地产开发建设项目中按比例配套建设的面积为60㎡—80㎡的政策性商品住房。

    （四）廉租住房。经济适用房毕竟还是让低收入家庭去“买”。对于连经济适用房也买不起的最低收入家庭，由政府实施廉租房保障。保障形式主要有两种：对已经租住住房的，由政府发给其一定数量的租金补贴；对无住房的，由政府建设并提供能够满足其基本居住需要的面积适当、租金较低的廉租房。

    （五）“二限房”。即限制价格、限定面积的普通商品房。“二限房”是国家在商品房价格奇高、面积过大，工薪阶层对此望洋兴叹的情况下出台的宏观调控政策，是国家专门为解决即买不起商品房，又不符合购买经济适用房条件的中收入者尤其是工薪族，即所谓的“夹心层”的住房问题而强制推行建设的的中小套型、中低价位的普通商品房。

    上述几个方面只是就一般性住房保障而言。我国是一个发展不平衡的大国，从具体国情出发，住房保障还需要有针对特殊情况的特殊政策。例如，在大量农村剩余劳动力向城镇转移的过程中，如何解决他们的住房问题；旧城改造和房地产开发中，大量房屋拆迁造成一部分低收入被拆迁户无力回购新建商品房的问题；老工业基地等社会失业率较高、住房改善速度明显滞后地区的住房问题等。这些问题都是迫切需要我们深入研究并尽快完善的方面。

    二、存在的问题

    1、低收入人数上升。近年来，低收入群体人数呈上升趋势。一些地方特别是小城市的地方国有（营）、集体企业大都按照“民营化”要求，破产或改制为民营企业，形成大批下岗失业职工，成为低收入和最低收入群体的主体；中、小城市为了提升城市品位，提高城市形象，实施大规模旧城改造和房地产开发，许多被拆迁户加入到低收入群体；在推行“城镇化”进程中，大批农民因进城务工而在城市定居，形成一定规模的新的低收入群体等。

    2、中收入者被遗忘。近几年，国家的住房政策向低收入和最低收入群体倾斜，建设了部分经济适用房和廉租房，解决了部分低收入和最低收入家庭的住房问题；而高收入家庭则通过市场购买商品房；剩下的中收入家庭尤其是工薪族即无资格购买经济适用房，也不符合租住廉租房的条件，又无经济实力购买价格昂贵的商品房，成为被忽视甚至被“遗忘”的“夹心层”。

    3、保障性住房稀少。一是原有住房被大量拆除：在各地“火热”的旧城改造和房地产开发过程中，大量群众的旧私房和有的群众租住的旧公房被拆除；许多企业破产或改制时将职工的住房连同厂房等一并卖掉。二是经济适用房和廉租房建设项目受到商品房排挤，各地建设速度步履艰难；“二限房”就更不用说，才刚刚开始启动，也受到商品房的挤压；因此，经济适用房、廉租房和“二限房”建成的数量有限。也就是说，旧住房大量减少，新的适合中、低收入群体居住的经济适用房、廉租房和“二限房”却建设的不多，因此，造成保障性住房十分匮乏。

    3、保障性资金紧张。地方政府在“经营城市”的理念下，土地可以卖钱，商品房可以收税，所以，都热衷于旧城改造和房地产开发，而经济适用房和廉租房不仅没有经济效益，还要划拨建设用地和减免相关税费，因此，一般都不优先考虑或者就不考虑；而廉租房对最低收入家庭无论是实物配租（建设廉租房）还是租赁补贴（发给租金补贴）都需要政府投入大量资金，而资金来源除中央财政专项资金外，无论是地方财政专项预算资金、不少于10%的土地出让金还是扣除风险准备金和管理费用后的住房公积金增值收益等，都是地方政府的“腰包”，因此，要掏这样的“腰包”很难。

    4、保障性政策难行。从1994年以来，国家房改政策中陆续出台了一系列住房保障措施，即建立住房公积金、实行住房货币补贴、实施廉租住房保障、建设经济适用住房和“二限房”等。但是，各地对这些惠民政策的推行较为艰难，贯彻、落实、执行情况并不理想：公积金缴存苦乐不均；住房货币补贴参差不齐；廉租住房是“雷声大，雨点稀”；经济适用住房和“二限房”建设进展缓慢等。

    5、保障性机构弱化。房改机构就是住房保障机构。因为住房保障的内容如住房公积金、住房补贴、经济适用房、廉租房等措施，都是过去和现在国家推行的房改政策的主要内容，是各级房改部门开展的重要且具体的房改工作。但是，近年来，由于房地产开发的巨额利润导致经济适用房、廉租房和“二限房”建设步履艰难，深化房改进程受阻，一些地方的房改机构受到严重削弱，人员被调离或“借调”，房改几乎处于停顿状态。

    三、解决的办法

    1、落实住房保障责任。

    《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〈2007〉24号）指出：“解决城市低收入家庭住房困难是城市人民政府的重要责任。”此前，国家许多文件都曾明确规定住房保障是各级人民政府的责任，但一些地方政府建立住房保障制度的责任意识淡薄，使这项工作严重滞后。因此，各级政府要提高建立住房保障制度的责任意识，把这项工作列入重要议事日程，认真落实各项住房保障的政策，建立健全和完善住房保障的管理机构和工作机制，切实抓好此项工作。

    2、深化住房公积金制度。公积金是住房保障制度的重要组成部分，由于公积金具有长期性、稳定性、互助性、可靠性等特点，使其成为住房保障的基础。各级政府尤其是中、小城市要坚决排除干扰，全面建立公积金制度，扩大公积金覆盖面，做到应建尽建、应缴尽缴：一要确保各级财政应为职工缴存的公积金补助到位；二要监督、检查、督促所有企事业单位为所有在职职工包括聘用制、合同制职工补贴公积金；三要在非公有制经济组织、进城务工人员、个体工商户、自由职业者等群体积极推行公积金制度；四要加强公积金管理，定期开展公积金执法检查。对应建未建的，要依法催建催缴；对不缴存或不足额缴存公积金、私自存放公积金的，要依法追缴等。各级政府要积极采取有效措施，让更多的中低收入和最低收入家庭在实行公积金制度中不断增强其住房保障的能力，通过个人长期缴存和单位等额补贴，使个人的公积金余额不断积累壮大，个人就可以使用自己的公积金或者申请公积金贷款来解决自己的住房问题。

    3、积极推进住房补贴制度。要坚决贯彻落实国务院关于住房货币化分配政策，积极推进住房补贴制度。一是认真落实补贴资金，各级财政要安排好专项预算资金；做好原有住房资金的转化，原售房款留足房屋维修基金后，要全部用于住房补贴等。二是认真确定补贴范围和对象，杜绝多补、冒领等腐败现象。三是严格管理补贴资金，确保补贴资金全部、专项用于解决住房问题。

    4、全面建立廉租住房制度。以城市最低收入家庭为对象的廉租住房保障制度已推行几年，大城市基本上都已先后启动，但一些中、小城市却 “只听楼梯响，不见人下楼”。中、小城市要全面建立廉租住房保障制度，首先要强化中、小城市政府的住房保障责任监督，使其切实负起责任，制定科学、可行的住房保障规划和年度计划，并加强督办，定期检查；其次要制定适合当地实际的住房保障办法，比如对孤、老、病、残和急需救助的“双困”家庭实施实物配租，对一般住房困难的低收入家庭实行租赁补贴，对租住政府直管公房和单位自管公房的低收入家庭实行租金核减等，多管齐下，分类保障；第三要确保住房保障资金，各地要从比较紧张的财政预算中安排廉租住房专项资金，落实不少于土地出让金净收益的10%和住房公积金增值收益扣除风险准备金、管理等费用后的全部余额，用于廉租住房制度建设；同时，要加强住房保障资金的监督检查，防止被挤占和挪用。第四要建立严格的廉租住房申请、审核、公示、轮侯、年度复核制度，实行动态监督管理，根据享受廉租住房保障家庭的收入、人口等情况的变化，及时对享受廉租住房保障的资格、方式、额度等进行调整，切实保障低收入家庭都有“自住、够用”的住房。

    5、规范经济适用住房制度。经济适用房属于政策性商品住房。各地要加大经济适用房在住房保障中的比重，首先应制定适合当地特点的经济适用房建设规划和年度实施计划，坚决制止和纠正打着经济适用房旗号、以建设经济适用房名义建设超标准豪华住房的歪风，认真贯彻执行国家关于经济适用房建设的套型、面积、设施、设备等各项硬性标准；其次要坚决落实经济适用房建设的各项优惠政策，按照“便民利民、合理规划”的原则，选择交通出行方便，基础设施完善的区域，划拨经济适用房建设用地，减半征收行政事业性收费等；第三要在公开、公平、公正的前提下，建立科学规范的经济适用房申请、销售办法，严格经济适用房上市交易管理，购买经济适用房不满5年的，不得直接上市交易。

    6、加大“二限房”建设力度。要合理调整城市土地供给结构，增加中小套型、中低价位住房建设用地，建立多渠道投资、融资机制，切实增加中低价位、中小套型商品房供应，通过大量建设和提供“限制价格、限定面积”的普通商品房等途径帮助中等收入家庭尤其是工薪族解决住房问题。

    7、加强住房保障机构建设。住房保障是住房制度改革从一开始就要达到的目的之一。房改的各项措施都是紧紧围绕着建立住房保障而进行，住房保障不仅是房改的核心，更是房改工作的传承和延续。为了建立健全住房保障制度，确保住房保障政策的全面贯彻落实，应当在各级现有房改机构的基础上加强住房保障机构建设。中央已经认识到这一点并予高度重视，住房与城乡建设部已独立设置“住房保障与住房公积金监管司”。各地特别是中、小城市也应照此设置住房保障机构，否则，住房保障仍将难以达到预期目的。

    总之，只要认真落实上述办法，就能够建立健全我国社会主义市场经济条件下的住房保障制度，使符合保障条件的中、低收入难群体买得到、买得起合适的住房，使最低收入群体租得到、租得起合适的住房，从而满足最广大人民群众的基本住房需求。